Door de inmiddels behoorlijk uit de hand gelopen situatie rondom de voorgestelde stikstofplannen van het kabinet, dreigt het perspectief voor de boeren in Nederland uit beeld te raken. De minister van Landbouw moet dat perspectief schetsen, maar houdt zich de laatste weken opvallend stil. In zekere zin is dat opmerkelijk te noemen.
Tegelijk met het omstreden stikstofplan presenteerde landbouwminister Henk Staghouwer zijn perspectief voor boeren. De brief van de minister staat vol met LNV-termen als kringlooplandbouw, een goed verdienmodel, kritische prestatie-indicatoren en innovatie. De Kamer velde een snoeihard oordeel over het 49 kantjes tellende document en een meerderheid stelde dat de minister met veel te weinig concrete maatregelen kwam om boeren perspectief te bieden. Het werd door SGP-Kamerlid Roelof Bisschop samengevat als 'weinig meer dan nietje door allerlei subsidieregelingen'. Staghouwer werd dan ook met huiswerk teruggestuurd met de opdracht om 'ruim voor Prinsjesdag' met concrete plannen komen over hoe een toekomstig boerenbedrijf eruit moet gaan zien.
Oude wijn
Het is natuurlijk een hele klus om voor een diverse sector als de agrarische perspectief te schetsen, maar de discussie over perspectief en in het verlengde daarvan het verdienmodel (die term wordt door Staghouwer 24 keer gebruikt in de brief) van de boer is niet nieuw. Sterker nog 'zeer lage inkomens voor landbouwers in vergelijking tot andere sectoren' was één van de reden in 1962 voor een Europese gemeenschappelijke aanpak van het landbouwbeleid, schrijft de Europese Raad in zijn website.
In het oorspronkelijke Gemeenschappelijk Landbouwbeleid uit 1962 werden zes heldere doelen geformuleerd: de productiviteit van de landbouw verhogen, een redelijke levensstandaard garanderen voor landbouwers, de voedselvoorziening veiligstellen, de markten stabiliseren, een veilige toeleveringsketen tot stand brengen tegen redelijke prijzen en de mededingingsregels tussen alle landen harmoniseren.
Crisis uit de jaren dertig
Oude doelen, maar nog steeds actueel. Het idee van nooit meer honger is nog wel blijven hangen, maar over het beschermen van boeren tegen de grillen van de markt hoor je bijna niemand meer. Juist de generatie die het GLB heeft ontworpen, heeft ook de crisis van de jaren dertig van de vorige eeuw meegemaakt en wist hoe verwoestend economische onzekerheid kan uitpakken op de agrarische productie. Dat besef lijkt bij de huidige bestuurders volledig verdwenen, gelet op de onrust die de politiek met enige regelmaat veroorzaakt.
De bescherming van de boeren tegen de grillen van de markt leidde overigens na verloop van tijd tot overproductie. Mede om die reden is in de laatste dertig tot veertig jaar het GLB een aantal maal grondig hervormd. Er is kort gezegd een tweesporenbeleid uitgezet. Enerzijds moesten boeren meer marktgericht gaan werken. De marktbescherming is afgebouwd en boeren moeten tegen vrije (wereld)marktprijs gaan produceren. Anderzijds is er in het GLB een steeds groter deel van het budget ingeruimd voor plattelandsontwikkeling. Dat geld kwam daarmee niet meer de direct ten goede aan de primaire sector (de boer). Voor de agrarische sector is wel een budget beschikbaar gebleven dat min of meer als compensatie werkt voor extra eisen die aan de Europese landbouw op bijvoorbeeld het gebied van milieu worden gesteld ten opzichte van andere werelddelen.
Richtingenstrijd
Het verdienmodel is welbeschouwd niet veranderd in al die hervormingen. De boer produceert melk, aardappelen of vlees en moet daar het leeuwendeel van zijn inkomen uit halen. Een deel van de agrarische sector heeft daarvoor zijn heil gezocht en verbeteren van de efficiency en de route van schaalvergroting, andere hebben gekozen voor nevenactiviteiten of een inkomstenbron buiten de boerderij en een gedeelte heeft zich toegelegd op nichemarkten waarbij een hogere kostprijs is te rechtvaardigen.
Door de Europese en Nederlandse beleidsmakers wordt echter steeds meer nadruk gelegd op de rol van de agrarische sector op het gebied van bijvoorbeeld milieu en natuur. Dat staat bijna haaks op de koers van de afgelopen decennia om boeren te stimuleren marktgericht te produceren. In gesprekken over het verdienmodel komt vaak ook 'een eerlijke prijs voor de boer' ter sprake. Ook dat is moeilijk te rijmen met marktgericht werken. Een prijs op de vrije markt komt tot stand door vraag en aanbod. Een prijs is niet eerlijk of oneerlijk, de prijs ligt boven of onder de kostprijs van de betreffende boer. Het systeem van een strenge marktregulatie (met prijzen boven de kostprijs van de meeste boeren) is juist losgelaten. In nichemarkten is een hogere kostprijs vaak wel te rechtvaardigen, maar een niche is geen oplossing voor de complete sector zoals sommige belangengroepen nog weleens doen voorkomen en dat lijken ze op het ministerie wel eens te vergeten.
Schrikbeeld voor beleidsmakers
Terug naar het perspectief dat Staghouwer de sector moet bieden. De oorspronkelijke doelen van het GLB waren duidelijk en werden uitgewerkt in een samenhangend stelsel van maatregelen om die doelen te bereiken. Daarmee werd helderheid en perspectief aan de agrarische sector geboden. Degelijke concrete doelen en ondersteunde maatregelen ontbreken in het huidige Europese en Nederlandse beleid. De politiek hinkt op twee gedachtes. Aan de ene kant worden boeren als ondernemers gezien die een inkomen uit de markt moeten halen. Aan de andere kant worden boeren als 'beheerders' gezien die maatschappelijke diensten leveren op het gebied van landschap, natuur en milieu. De politiek durft daar geen scherpe keuzes in te maken.
Dat wordt pijnlijk duidelijk in de Nederlandse uitwerking van het nieuwe GLB. In de zogenaamde ecoregelingen moeten boeren meer doen om in aanmerking te komen voor geld uit Brussel terwijl de hoogte van de betalingen lager wordt vergeleken met de huidige hectarepremie. Voor de boer een simpele rekensom: wat zijn de opbrengsten en wat zijn de kosten. Valt dat sommetje negatief uit, is het niet langer lonend deel te nemen aan het GLB. De boer maakt dan gedwongen de keuze alleen voor de markt te produceren en de groene doelen uit het GLB links te laten liggen, of de politiek dat wil of niet. Dat is een schrikbeeld voor de beleidsmakers. Die verliezen dan een belangrijk instrument om richting te geven aan de agrarische sector.
Geen eiland binnen gemeenschappelijke markt
Als de Nederlandse politiek de keuze maakt dat de boer marktgericht moet werken met voedselproductie daarbij als hoofdtaak, heeft dat als consequentie dat dat doelen bijvoorbeeld op het gebied van kringlooplandbouw of landschappelijke maatregelen daar ondergeschikt aan zijn. De boer moet immers zijn inkomen uit de markt halen en Nederland is geen eiland binnen de gemeenschappelijke Europese markt.
Als beleidsmakers groene doelen belangrijker vinden dan de primaire productie, moet ze daar ook voor over de brug komen. Als het inkomen dat de boer uit de markt kan halen met aardappelen of melk hoger is dan de vergoeding voor de groene ambities, is hij wel gek voor die laatste te kiezen. Dat vraagt wel om een omslag in denken bij de overheid, maar ook bij de boer. De agrarische sector wordt daardoor afhankelijk gemaakt van subsidie. Door het wispelturig overheidsbeleid van de laatste decennia zijn boeren huiverig om (te) afhankelijk te worden van subsidies. Dat daar overigens wel een zeker verdienmodel in, zit bewijzen verschillende terreinbeherende organisaties.
Wil Staghouwer boeren perspectief bieden, moet hij eerst een duidelijke visie ontwikkelen welke kant hij met de agrarische sector op wil. Daar kunnen dan vervolgens heldere en realistische doelen voor worden opgesteld, die vergezeld gaan van ondersteunende maatregelen. De agrarische sector heeft in het verleden al vaker bewezen te kunnen en willen veranderen, mits duidelijk is waar naar toe en hoe. Van goed bedoelde lege begrippen kunnen de rekeningen uiteindelijk niet worden betaald.