Stikstofwet geeft juridische chaos en rechtsongelijkheid

Met de nieuwe Stikstofwet sloot minister Carola Schouten het dossier half december. Nog net voor de verkiezingen in maart, zodat het nieuwe kabinet er tijdens de formatie geen last van heeft. Deze wet is het resultaat van een wetgever die een papieren werkelijkheid in stand wil houden om geen gezichtsverlies te hoeven leiden. Dat laatste is even begrijpelijk als onprofessioneel, betoogt Nico Gerrits.

De Stikstofwet die onder de Wet Natuur en de Omgevingswet wordt geschoven bevat een aantal uiterst zorgwekkende formuleringen. Even zorgwekkend is het ontbreken van definities. Het bereiken van een sterk verlaagde stikstofdepositie heet een resultaatsverplichting en het bereiken van een 'gezonde' (what ever that may be) staat van instandhouding van stikstofgevoelige habitattypen is een inspanningsverplichting.

Feitelijk staat daar dat de agrarische sector (de andere sectoren hebben weinig directe impact op natuurgebieden) moet worden aangepakt om de berekende en nooit gevalideerde depositie te verminderen. De terreinbeherende organisaties treft geen blaam als de gedroomde verbetering van de kwaliteit niet mocht lukken.

Objectieve vaststelling
De ontbrekende definities betreffen een objectieve vaststelling van hetgeen wordt verstaan als 'stikstofgevoelig' en de kritische depositiewaarde (KDW). Op dit moment blijken alleen de modderbanken langs de kust en de grote rivieren niet-stikstofgevoelig, elk op het land en in binnenwateren aanwezig habitattype heet stikstofgevoelig. Zonder dat daarover ooit een discussie is gevoerd. Dat een dergelijke discussie noodzakelijk is, blijkt uit het gegeven dat 20 van de 44 stikstofgevoelige habitattypen een KDW hebben die hoger is dan de gemiddelde (berekende) depositie in de Natura2000-gebieden.

Dat politici en de belangenbehartigers van de agrarische sector met de stikstofwet akkoord zijn gegaan, en de oorspronkelijke tekst nog verder optuigen, is geen verrassing. De afgelopen 15 jaar werden gekenmerkt door hun diepgaand gebrek aan feitenkennis met betrekking tot de stikstofproblematiek, die gekoppeld werd aan ammoniak, en de daarmee samenhangende verplichtingen die voortvloeien uit de Vogel- en Habitatrichtlijn.

De resultaatverplichting
Artikel 1.12a, eerste lid, van de Stikstofwet stelt: In 2030 is de depositie van stikstof op tenminste 50% van het areaal van de voor stikstof gevoelige habitats in Natura2000-gebieden niet groter dan de hoeveelheid in mol per hectare per jaar, waarboven verslechtering van de kwaliteit van die habitats niet op voorhand is uit te sluiten. Aangevuld middels moties tot 40% in 2025 en 74% in 2035. Om dit laatste doel te bereiken stellen politici dat een reductie van de stikstofemissie van 50% noodzakelijk zou zijn.

Het juridische manco van deze formuleringen is ongekend. De tekst maakt niet duidelijk of de waarden 40%, 50% en 74% betrekking hebben het areaal stikstofgevoelige habitattypen per Natura2000-gebied. Of dat ze betrekking hebben op het totale in Natura2000-gebieden aanwezige areaal van stikstofgevoelige habitattypen. Of dat laatste het geval is, valt te hopen, maar de Memorie van Toelichting bij de wet stelt dat er in gebieden per hexagon wordt beoordeeld wat er moet gebeuren.

Interessante discussies
Het primaire doel van de wet vereist de stikstofdepositie (en dus de stikstofemissie) met een vooralsnog niet te bepalen omvang, zover te verlagen dat in 40, 50 of 74% van het areaal de depositie niet groter is dan de KDW. Over alle stikstofgevoelige gebieden gezamenlijk heeft de KDW een bandbreedte van 429 tot 2486 mol per hectare per jaar. Dat belooft interessante discussies om te bepalen tot welke KDW de depositie moet worden teruggebracht.

Het ultieme doel van de wet is de verwachting dat met uitvoering van het primaire doel de mate van instandhouding (in casu de kwaliteit) in dat areaal kan worden verbeterd tot 'gunstig'. De noodzaak daartoe blijkt uit de Memorie van Toelichting, die de deplorabele toestand van de habitattypen benadrukt met gegevens van LNV, die de meeste leken interpreteren als: 88% van de habitattypen verkeert in een ongunstige staat van instandhouding. De verwachting dat verbetering zal optreden lijkt ijdele hoop. Mijn analyse van de veranderingen in kwaliteit van habitattypen tussen 2004 en 2018 op Foodlog liet zien dat verbetering slechts een paar procent van het totaal aan habitattypen betrof.

De actuele toestand van de habitattypen
Wat in Nederland wordt aanmerkt als stikstofgevoelige habitattypen is nogal omvangrijk (van Dobben, 2012) en omvat alle typen met een KDW kleiner dan 32 kg per hectare per jaar: in totaal 114.614 hectare (van enkele gebieden zijn helaas geen oppervlakte gegevens beschikbaar, dus het totaal kan iets meer zijn). Verschillende mogelijkheden om die habitattypen te beoordelen zijn in Figuur 1 weergegeven.

De eerste kolom (OPP) geeft het oppervlak in hectares uitgesplitst naar de staat van instandhouding door middel van de EU-codering daarvoor, die door Europese lidstaten dient te worden aangeleverd en ge-updated op het zogenaamde Standaard Dataformulier (SDF). A: uitstekende staat (blauw, 45%), B: goede staat (oranje, 31%) en C: matig tot slechte staat (grijs, 24%).

De tweede kolom (DEP) geeft het oppervlak van alle habitattypen met een KDW groter dan de gemiddelde stikstofdepositie (geprojecteerde waarde voor 2020 in de PAS documenten) in het betreffende gebied (groen 28%) en een KDW kleiner dan de gemiddelde stikstofdepositie (roze 72%) De derde kolom (AANTAL) geeft het totale aantal habitattypen, uitgesplits per EU-code categorie A: uitstekende staat (blauw, 25%), B: goede staat (oranje, 24%). De categorie C: matig tot slechte staat is gesplitst in gebieden waarin het oppervlak meer bedraagt dan 2 hectare (donkergrijs, 28%), danwel minder dan 2 hectare (lichtgrijs, 22%).

De kwaliteitsbeoordeling
Voor de opmaak van deze drie kolommen is gebruik gemaakt van officiële gegevens die voor 132 Natura2000 gebieden bijeen zijn gebracht. De vierde kolom (LNV) geeft de kwaliteitsbeoordeling volgens het ministerie van LNV, zoals ook te vinden is in de Memorie van Toelichting. Het aantal habitattypen met een gunstige staat van instandhouding bedraagt 11% (lichtblauw), met een matig ongunstige staat 35% (donkeroranje) en een zeer ongunstige staat 54% (roodbruinachtig).

De eerste kolom maakt duidelijk dat het ultieme doel van de Stikstofwet op dit moment reeds is bereikt. In totaal verkeert 76% van het areaal van stikstofgevoelige habitattypen in een 'goede' of 'uitstekende' staat van instandhouding. Dat deze situatie bestaat ondanks dat in slechts 28% van het areaal de berekende depositie lager is dan de KDW, zoals kolom twee laat zien, is opmerkelijk.

Kissebissen
De kolommen drie en vier laten zien dat er niet alleen semantische verschillen bestaan tussen de opvattingen van LNV en de actuele situatie, maar ook kwantitatieve verschillen. Er kan worden gekissebist of een 'goede' staat van instandhouding 'gunstig' kan worden genoemd of dat 'matig ongunstig' een betere kwalificatie is. Het kwalitatieve verschil uit zich in het aantal habitattypen, wat volgens EU normering in uitstekende staat verkeert (25%) en wat door LNV gunstig (11%) wordt genoemd.

Het aantal habitattypen van matig tot slechte kwaliteit komt met 49% in de buurt van de RIVM categorie 'zeer ongunstig', een nogal overdreven omschrijving. In kolom drie zijn de typen met EU-code C gesplitst naar aanleiding van hun oppervlak. De groep met een oppervlak van 2 hectare of minder bestaat uit 164 afzonderlijke habitattypen met een gezamenlijk oppervlak van 121 hectare, dat is 0.11% van het totale oppervlak aan stikstofgevoelige habitattypen.

In een analyse die niet de omvang maar het aantal habitatypen weergeeft, hebben deze 164 typen een disproportionele invloed op de beeldvorming ten aanzien van de algemene kwaliteit. Het is bovendien zeer de vraag of dergelijk kleine oppervlakken ooit voldoende in kwaliteit kunnen worden verbeterd.

Effecten van stikstofdepositie in de Natura2000 gebieden
In de eerste kolom van de voorgaande figuur is het totale oppervlak opgeteld. Daarom is het belangrijk om ook per gebied te bekijken of er duidelijke aanwijzingen zijn voor negatieve effecten van stikstofdepositie.

In de onderstaande tabel zijn de gegevens van de stikstofgevoelige habitattypen in het Natura2000 gebied Maasduinen bijeen gebracht. De door Nederland aan Brussel geleverde officiële gegevens over de staat van instandhouding van de habitattypen is aangegeven voor 2 momenten, te weten 2004, op het moment van aanmelding van de gebieden, en 14 jaar later bij recente updates van deze gegevens (SDF = standaard data formulier, officieel EU-document). De berekende stikstofdepositie in het gebied is in de tussenliggende tijd (langzaam) afgenomen tot 1.753 mol per hectare per jaar.

Hier klopt dus iets niet, want hoe kan de kwaliteit van de 3 meest gevoelige habitattypen zijn verbeterd tot EU-code A: 'uitstekend', bij een depositie die meer dan 1.000-1.250 mol/ha.jr 'te hoog' is, waardoor de KDW wordt overschreden met een factor 2,5 tot 3,5? Van 2 typen met een KDW van 714 mol/ha.jr verbetert de ene van matig/slecht tot uitstekend, terwijl de ander bij dezelfde stikstofbelasting van goed naar matig/slecht degradeert. De enige conclusie die hier is te trekken is dat in dit gebied de stikstofdepositie geen enkele invloed heeft op de kwaliteit van de habitattypen.

Diverse opties
Er zijn verschillende mogelijkheden om dit te verklaren:

• de codering op het SDF kan niet geschikt zijn om de kwaliteit van habitattypen en eventuele verandering daarvan te beoordelen, zoals van (semi)overheidswege wordt beweerd. Dat kan echter een inbreuk op Europese verplichtingen inhouden. Het SDF bevat namelijk de enige gegevens, waarmee de Europese Commissie kan beoordelen of lidstaten aan de verplichtingen van de Habitatrichtlijn hebben voldaan. Het is daarbij verontrustend dat de kwaliteitsbeoordeling door het ministerie van LNV (kolom 4), die nationaal wordt gebruikt, opmerkelijk verschilt van de beoordeling die door hetzelfde ministerie in Brussel wordt aangeleverd (kolom 3) in het kader van het SDF.
• de in Nederland gebruikte KDW (van Dobben, 2012) is geen realistische waarde. Dit gaat ten stelligste worden ontkend door het ministerie van LNV die deze waarden heeft vastgelegd in wetgeving. Wanneer echter wordt teruggegrepen naar de oorspronkelijke publicatie van het KDW rekenmodel, blijken daarin de volgende conclusies te staan. De modelberekeningen zijn uitgevoerd op het niveau van afzonderlijke plantenassociaties. Bij opschaling naar het niveau van habitattypes (die bestaan uit meerdere plantenassociaties) neemt de onzekerheid in de uitkomst sterk toe. Op gebiedsniveau is de KDW niet meer serieus toe te passen vanwege de te grote onzekerheid die onder meer wordt veroorzaakt door niet in te schatten (a)biotische factoren.
• de berekening van de depositie in het gebied is onjuist, wat eveneens ten stelligste gaat worden ontkend. De modelberekeningen zijn door de overheid min of meer heilig verklaard, ondanks het feit dat de rekenuitkomsten nooit zijn gevalideerd met betrouwbaar onderzoek.

Validiteit van depositie-rekenmodellen
Waar het wetsvoorstel, zoals inmiddels gebruikelijk, losjes overheen stapt is het feit dat niemand weet in hoeverre de uitkomsten van de rekenmodellen een afspiegeling zijn van de werkelijke depositie. Er zijn 2 datasets die de validiteit van de modellen kunnen verhelderen.

De ene set bestaat uit in de PAS-documenten berekende gemiddelde stikstofdepositie per Natura2000-gebied. De andere set zijn de gegevens over de gemeten atmosferische concentratie van ammoniak door het Meetnet Ammoniak in Natuurgebieden (MAN). Alle depositie is vanzelfsprekend afhankelijk van de omvang van die atmosferische concentratie. Het onderstaande correlatie-diagram vergelijkt de twee datasets met elkaar.

Correlatie tussen de (PAS berekende) stikstofdepositie in Natura2000 gebieden en in dezelfde gebieden gemeten atmosferische concentraties van ammoniak door het MAN. De oranje punten zijn een subset van gebieden met grote oppervlakken van het habitattype H7120: Herstellend hoogveen, met een onderling vergelijkbare samenstelling van de vegetatie. De groene punten zijn een subset van duingebieden met vergelijkbare vegetatie.

Er blijkt geen relatie te bestaan tussen de atmosferische concentratie van ammoniak en de berekende depositie. Niet in het totale bestand en niet in de subpopulaties van gebieden met vergelijkbare vegetatie. In elke groep varieert de depositie met 500 tot 1.000 mol/ha.jr bij een gelijkblijvende atmosferische concentratie.

Het fundamentele probleem
Die variatie kan niet het gevolg zijn van verschillen in vegetatietypen tussen de gebieden. De verschillen zijn ook niet te verklaren door verschillen in de depositie van stikstofoxiden, omdat de concentratie daarvan in het landelijke gebied opvallend constant is. Ook regionale verschillen in de omvang van de 'natte' depositie zijn te klein voor een sluitende verklaring.

Het fundamentele probleem van de depositieberekeningen is dat daarbij als uitgangspunt de omvang van de emissie van ammoniak (en stikstofoxiden) wordt gebruikt, en niet de atmosferische concentratie waaruit de depositie logischerwijs afkomstig moet zijn.

Het rekenmodel voor de bepaling van grootschalige deposities berekent door 2 verschillende verliesposten in mindering te brengen op de emissie, de atmosferische concentratie van ammoniak. De ene verliespost is de depositie, de andere het ontsnappen van ammoniak naar hogere luchtlagen. Ammoniak is slechts half zo zwaar als lucht en heeft daarom de onbedwingbare eigenschap om op te stijgen. Stikstofoxiden zijn net zo zwaar als lucht (stikstofoxide, NO) of 1,5 maal zo zwaar (stikstofdioxide, NO₂). Hoe de depositie daarvan wordt berekend is onduidelijk.

Droge en natte depositie
Op basis van ondeugdelijk onderzoek wordt verondersteld dat 70% van de ammoniakdepositie bestaat uit 'droge' depositie en 30% uit 'natte' depositie (ammoniak die in de vorm van ammonium met neerslag naar beneden valt). Met enig rekenwerk valt daaruit te concluderen dat circa 40% van de ammoniakemissie moet eindigen als droge depositie.

Wanneer in ogenschouw wordt genomen hoe groot de afname van de atmosferische concentratie van ammoniak is, gemeten vanaf de rand naar het centrum van grote Natura2000 gebieden, is het aannemelijk te maken dat niet meer dan circa 7 tot 8% van de ammoniakemissie als depositie eindigt in plaats van 40%. Doorgerekend vertegenwoordigt dit een verlaging van de stikstofdepositie met circa 600 tot 700 mol/ha.jr.

De gemiddelde depositie in Natura2000-gebieden, die volgens de huidige berekeningswijze circa 1.400 mol/ha.jr bedraagt, gaat dan omlaag tot 700 tot 800 mol/ha.jr. Bij een dergelijke omvang van de depositie is het opeens niet meer zo merkwaardig dat in het gebied Maasduinen 'stikstofgevoelige' habitattypen verbeteren tot een uitstekende staat van instandhouding.

Voor het gros van natuurbeschermers en andere belanghebbenden lijkt wat hierboven is geschetst onverteerbaar. Maar kijk eens in de bijgevoegde Excel-file naar de situatie in alle Natura2000-gebieden waar habitattypen aanwezig zijn. Bij kritische beschouwing blijkt dat de situatie zoals hiervoor is weergegeven voor het gebied Maasduinen helemaal niet uniek is. In 21 van de 132 gebieden is niet zonder meer duidelijk dat stikstofdepositie geen invloed heeft. In 111 gebieden is er net als in Maasduinen geen aanleiding te vinden voor een negatieve invloed van stikstofdepositie.

Conclusies
Op basis van de beschikbare harde cijfers zijn geen negatieve effecten van stikstofdepositie op Natura2000-gebieden aantoonbaar. Duidelijk is tevens dat de enig mogelijke verklaring daarvoor is dat de stikstofdepositierekenmodellen onbetrouwbare resultaten produceren. Het beleid en de daarop gebaseerde wetgeving worden ondermijnd door een rekenmodellenprobleem. Op basis van de meest harde data is bepaald niet ondenkbaar dat de nieuwe wet niet de door Nederlandse wetgever gewenste resultaten gaat opleveren.

Het ultieme doel van de Stikstofwet, om een areaal van 70% (of 74%) van de stikstofgevoelige habitattypen in een gunstige staat van instandhouding te brengen is op basis van EU-rapportages op dit moment zelfs reeds gerealiseerd. Vanuit het perspectief van de Europese wetgever is de Stikstofwet wat dat betreft dus overbodig.

Vertekend beeld
Er is ook een aantal zorgwekkende conclusies te trekken. Een daarvan betreft de openbaar beschikbare gegevens die zijn samengebracht in de bijgevoegde spreadsheet. Die gegevens zijn in de vorm van spreadsheets aanwezig op het ministerie van LNV. Een ambtenaar met enige data ervaring is in staat om in niet meer dan één dag de bijgevoegde spreadsheet te reproduceren. Waarom wordt dan toch door de overheid voortdurend gewerkt met het aantal habitattypen, in meerderheid in een 'zeer ongunstige' staat van instandhouding, wat zoals blijkt een vertekend beeld levert van de actuele toestand in de gebieden.

Een van de doelen van de Stikstofwet is om de vastgelopen bouwvergunningverlening vlot te trekken. Die vergunningverlening is één van de onderdelen van het door LNV zelfgesponnen web. De zaak is vastgelopen door de toepassing van het depositiemodel Aerius en de toepassing van een buiten de realiteit vallende drempelwaarde, die stelt dat een verhoging van de depositie met 0.01 of 0.05 mol/ha.jr significant negatieve effecten kan hebben. Ook in gebieden waar de berekende depositie al meer dan bijvoorbeeld 1.500 mol/ha.jr bedraagt.

De Stikstofwet pretendeert vrijstelling te kunnen verlenen voor bepaalde categorieën projecten, maar toetsing van alle plannen en projecten blijft ook in de toekomst onontkomelijk. Dit vereist de Habitatrichtlijn nu eenmaal.

Gecreëerde denkwereld
Het meest zorgelijke is dat de Stikstofwet verplicht dat de stikstofdepositie in Natura2000-gebieden wordt verlaagd tot het niveau van een KDW ter keuze. Onduidelijk is hoe, door wie en waar, de zogenoemde 'omgevingswaarde' gaat worden bepaald. Dergelijke onzekerheden mag een wetgever niet van zichzelf tolereren. De wetgever blijkt zich niet los te kunnen maken uit de gecreëerde denkwereld van de Nederlandse rekenmodellen die een onrealistische precisie nastreven. Daardoor is een zelfgesponnen web van papieren werkelijkheden ontstaan.

Om dat te corrigeren moet:

• worden erkend worden dat de rekenmodellen niet kloppen en dat met name het rekenmodel Aerius nooit als juridisch instrument had mogen worden gebruikt
• worden erkend dat drempelwaardes die bij vergunningverlening en door de Afdeling Bestuursrecht van de Raad van State worden gehanteerd totale onzin zijn (geweest)
• worden erkend dat LNV al jarenlang met een dubbele boekhouding werkt en weet dat de staat van instandhouding van habitattypen veel beter is dan wat iedereen voortdurend krijgt voorgeschoteld. Dat blijkt uit de gegevens die door LNV naar de Europese Commissie werden gestuurd en in voorliggende analyse zijn gebruikt
• moet worden erkend dat de honderden miljoenen euro belastinggeld die de terreinbeherende organisaties de afgelopen decennia mochten besteden aan kwaliteitsverbetering vrijwel niets hebben opgeleverd, anders dan problemen voor agrarische ondernemers
• moet worden erkend dat het parlement in de afgelopen 20 jaar door LNV voortdurend onjuist is geïnformeerd over de verplichtingen van de Habitatrichtlijn en de daarbij behorende jurisprudentie van het Hof van Justitie van de Europese Unie. In verband met die richtlijnverplichtingen moet ook worden erkend moeten dat in situaties waarbij sprake is van significant negatieve gevolgen van een plan of project in een Natura2000 gebied, extern salderen niet is toegestaan.

Dat is bestuurlijk, hoewel eerlijk, te complex, omdat het gezichtsverlies te groot is voor de autoriteit. Als gevolg van daarvan gaat de Stikstofwet inderdaad de vergunningverlening aan agrarische bedrijven vlot trekken, maar op een andere manier dan de meeste mensen zich voorstellen. Als alle boeren in een straal van 2 tot 3 kilometer rondom Natura2000-gebieden zijn verdwenen, heeft de rest zelfs geen vergunning meer nodig.

De enigen die echt van de Stikstofwet profiteren zijn de terreinbeherende organisaties, die €5 miljard krijgen toegeschoven om daarmee iets te doen waartoe ze in de afgelopen decennia niet toe in staat zijn gebleken. Om het cynisch te zeggen: €5 miljard euro, het kost wat, maar dan heb je ook geen enkele garantie op succes.

Uitvoering van de Stikstofwet gaat leiden tot een zinloze economische, en vooral ook emotionele schade voor de agrarische sector. Dat en de voorzienbare rechtsongelijkheid en juridische chaos die gaan ontstaan, wordt voor lief genomen. Om gezichtsverlies te voorkomen neemt de wetgever geen verantwoordelijk voor 20 jaar falend LNV-beleid.

Dit artikel maakt deel uit van de contentsamenwerking tussen Boerenbusiness en Foodlog.

© DCA Market Intelligence. Op deze marktinformatie berust auteursrecht. Het is niet toegestaan de inhoud te vermenigvuldigen, distribueren, verspreiden of tegen vergoeding beschikbaar te stellen aan derden, in welke vorm dan ook, zonder de uitdrukkelijke, schriftelijke, toestemming van DCA Market Intelligence.